نسخه معمار تحریم ها برای توافق جدید با ایران

 ریچارد نفیو، معاون پیشین فرستاده ویژه آمریکا در امور ایران، در تحلیلی که روز هفتم اوت (۱۶ مرداد) در وبگاه «انستیتو واشنگتن» منتشر شد، نوشت توافق تفاهم ژوئن و برنامه اقدام مشترک (برجام) سال ۲۰۱۳ نمونه‌های کاملاً مشابهی نیستند، اما محدود بودن عمدی مفاد و دقت در تنظیم متن توافق ۲۰۱۳ می‌تواند برای واشنگتن و تهران در صورت آغاز دور جدیدی از مذاکرات مستقیم، درس‌های مهمی داشته باشد.

به گزارش خبرآنلاین، نفیو در ابتدای این تحلیل با اشاره به اظهارات دوم اوت دونالد ترامپ، رئیس‌جمهوری آمریکا، مبنی بر عقب‌نشینی از آغاز یک تشدید نظامی گسترده علیه ایران، نوشت ترامپ این تصمیم را با اشاره به توجه به نگرانی‌های کشورهای منطقه و گزارش‌ها درباره پیشرفت‌های جدید در مسیر دستیابی به توافق اتخاذ کرده است.

به نوشته وی، از آن زمان تلاش‌های دیپلماتیک ظاهراً افزایش یافته و درباره دستیابی قریب‌الوقوع ایران و عمان به توافقی درباره نحوه استفاده از تنگه هرمز صحبت شده است.

این تحلیلگر آمریکایی افزود: تهران اعلام کرده است تا زمانی که آمریکا اقداماتی را برای بازگشت به تفاهم‌نامه ژوئن انجام ندهد، تنگه هرمز را بازگشایی نخواهد کرد؛ از جمله لغو محاصره تجارت غیرانسان‌دوستانه ایران و لغو تحریم‌های فروش نفت.

نفیو نوشت اگر تهران بر این موضع خود باقی بماند، آمریکا و ایران ناگزیر خواهند بود مذاکرات مستقیم را از سر بگیرند.

 توافق بعدی باید ساده‌تر و روشن‌تر باشد

وی با طرح این پرسش که دولت ترامپ در صورت آغاز مذاکرات جدید چه رویکردی باید در پیش گیرد و چگونه می‌تواند از دوام توافق بعدی نسبت به نخستین تفاهم‌نامه اطمینان حاصل کند، نوشت مقام‌های آمریکایی برای دستیابی به حتی «اندکی موفقیت» باید هدف خود را دستیابی به توافقی ساده‌تر و روشن‌تر قرار دهند.

به نوشته نفیو، چنین توافقی باید دو عنصر اصلی را در اولویت قرار دهد: نخست، بازگشایی تنگه هرمز و آبراه‌های پیرامونی آن به روی عبور و مرور بین‌المللی و دوم، دستیابی به تصویری دقیق و به‌روز از وضعیت واقعی برنامه هسته‌ای ایران با هدف کاهش نگرانی‌ها درباره نزدیک بودن ایران به نقطه گریز هسته‌ای.

وی در بخش دیگری از این تحلیل تاکید کرد دولت آمریکا ابتدا باید با نگاهی صادقانه و شفاف به تفاهم‌نامه‌ای که ترامپ در ورسای امضا کرده است، بررسی کند که چه چیزی در آن به خطا رفت. به گفته او، زبان مبهم این سند و گستردگی بیش از حد موضوعات مطرح‌شده در آن، کار مذاکره را که از ابتدا نیز دشوار بود، پیچیده‌تر کرد.

نفیو در ادامه برنامه اقدام مشترک سال ۲۰۱۳ را نمونه‌ای مناسب برای الگوبرداری دانست و نوشت در نوامبر ۲۰۱۳، چین، فرانسه، آلمان، روسیه، انگلیس، آمریکا و ایران برنامه اقدام مشترک (برجام) را اعلام کردند که نباید آن را با برجام گسترده‌تر سال ۲۰۱۵ اشتباه گرفت.

وی افزود در ابتدای مذاکراتی که به برجام منجر شد، مذاکره‌کنندگان ایرانی و آمریکایی، از جمله خود وی، دریافتند که امکان حل همه مسائل لازم برای دستیابی به یک توافق جامع درباره نگرانی‌های آمریکا و ایران وجود ندارد؛ حتی اگر مذاکرات صرفاً بر برنامه هسته‌ای ایران و تمایل تهران برای رفع تحریم‌ها متمرکز شود.

به نوشته نفیو، خطر ایجاد مانع از سوی مخالفان توافق یا وقوع حوادث پیش‌بینی‌نشده آنقدر زیاد بود که تصمیم گرفته شد توافقی کوتاه‌تر و کوچک‌تر دنبال شود تا فضای لازم برای ادامه مذاکرات ایجاد و همزمان تنش‌ها کاهش یابد.

او البته تصریح کرد که تفاهم‌نامه ورسای و برجام نمونه‌های کاملاً مشابهی نیستند، به‌ویژه با توجه به جنگ امسال ایران، اما مقایسه این دو توافق چند درس مهم در اختیار طرفین قرار می‌دهد.

 درس اول: دامنه توافق را با دقت انتخاب کنید

نفیو نوشت برخلاف برجام، تفاهم‌نامه ژوئن موضوعات بسیار زیادی را دربر می‌گرفت؛ از پایان درگیری در لبنان و بازگشایی تنگه هرمز گرفته تا لغو محاصره آمریکا، اشاره به ساختار بازسازی پس از جنگ ایران، پرداختن به موضوع هسته‌ای و ترسیم چارچوب رفع تحریم‌های آینده.

 درس دوم: توافق باید به‌راحتی قابل توضیح و اجرای آن ساده باشد

این تحلیلگر آمریکایی نوشت برخی بخش‌های تفاهم‌نامه ورسای این معیار را دارند؛ برای نمونه، هم برجام و هم تفاهم‌نامه، ایران و آمریکا را متعهد کردند که برنامه‌های هسته‌ای و تحریمی خود را در وضعیت موجود متوقف کنند.

با این حال، به گفته نفیو، در موضوعات دیگر تفاوت‌های چشمگیری وجود داشت و تفاهم‌نامه از این اختلاف‌ها آسیب دید.

وی افزود پس از اعلام توافق در ژوئن، آمریکا تلاش کرد این‌گونه استدلال کند که ایران امتیازات قابل‌توجهی در حوزه هسته‌ای پذیرفته و با قرار دادن کل برنامه هسته‌ای خود تحت بازرسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی موافقت کرده است.

اما به نوشته وی، متن واقعی تفاهم‌نامه هیچ‌یک از این تعهدات را دربرنداشت و ایران نیز اعلام کرد چنین مواردی بخشی از مذاکرات نبوده است.

نفیو در مقابل نوشت برجام با جزئیات بیشتری مشخص کرده بود که ایران چگونه باید برنامه هسته‌ای خود را به عقب بازگرداند و با استفاده از عباراتی مشخص، نحوه همکاری تهران با اقدامات راستی‌آزمایی آژانس و رقیق‌سازی فوری ذخایر اورانیوم با غنای بالای خود را تشریح کرده بود.

وی درباره رفع تحریم‌ها نیز نوشت زبان تفاهم‌نامه نسبت به مفاد هسته‌ای روشن‌تر و مشخص‌تر بود. برای نمونه، آمریکا در این سند متعهد به صدور معافیت کلی برای انواع تحریم‌های مربوط به فروش نفت ایران شده بود؛ امتیازی که اندکی بعد با صدور «مجوز عمومی X» از سوی دولت آمریکا حتی گسترده‌تر شد.

بر اساس این تحلیل، تفاهم‌نامه همچنین به ایران اجازه می‌داد به میلیاردها دلار از منابع مالی محدودشده خود در خارج از کشور دسترسی پیدا کند، بدون سقف مشخص و به‌گونه‌ای که این منابع «برای پرداخت به هر ذی‌نفع نهایی» که تهران تعیین کند، کاملاً قابل استفاده باشد.

نفیو افزود با این حال، دولت آمریکا بار دیگر درباره پایبندی خود به توافق پیام‌های متناقضی ارسال کرد و به‌طور علنی مدعی شد ایران محدودیت‌های شدیدی درباره منابع مالی محدودشده پذیرفته است.

وی نوشت اجرای مفاد مربوط به رفع تحریم‌ها به دلیل پیچیدگی این فرآیندها به‌طور طبیعی با تاخیر مواجه می‌شد، اما واشنگتن با مواضع خود به تهران این دلیل را داد که هرگونه تاخیر را یک دام یا نشانه سوءنیت تلقی کند.

در مقابل، به نوشته نفیو، مفاد برجام درباره رفع تحریم‌ها دامنه بسیار محدودتری داشت. آمریکا توافق کرده بود «یک کانال مالی برای تسهیل تجارت بشردوستانه» با طرف‌های مشخص ایجاد کند؛ اقدامی که عملاً به واشنگتن حق وتو درباره طرف دریافت‌کننده و حسابی که از آن پرداخت انجام می‌شد، می‌داد.

همچنین برجام به‌جای پایان دادن به کاهش فروش نفت ایران، آن را متوقف کرد و تهران را به «میزان توافق‌شده‌ای از درآمد نگهداری‌شده در خارج از کشور» محدود کرد که در نهایت این رقم به ۷۰۰ میلیون دلار در ماه رسید.

نفیو نوشت ایران این زبان را پذیرفته بود و بنابراین هنگامی که مشکلات اجرایی بعداً پدیدار شد، این مشکلات به‌عنوان مسائل فنی قابل حل تلقی شدند، نه یک نقض سیاسی عمده و اختلاف‌آفرین میان دو طرف.

 درس سوم: انتظارات خارجی را بهتر مدیریت کنید

نفیو در ادامه تاکید کرد تفاهم‌نامه ورسای از توصیف‌های نادرست و اغراق‌آمیز درباره محتوای آن در جریان مذاکرات آسیب دید.

وی نوشت پیش از نهایی شدن توافق، دولت ترامپ اعلام کرده بود که نتیجه مذاکرات رویکردی «مبتنی بر عملکرد» خواهد داشت که در آن تهران تنها در ازای انجام اقداماتی از امتیازات برخوردار می‌شود.

به نوشته وی، دولت آمریکا همچنین از وجود «امتیازات قابل‌توجه ایران» سخن گفته بود؛ از جمله خارج کردن مواد غنی‌شده، برچیدن زیرساخت‌های غنی‌سازی، محدود کردن تولید موشک و پایان دادن به حمایت ایران از گروه‌های نیابتی خود در منطقه.

نفیو افزود این توصیف‌های گسترده در بیانیه‌های رسمی کاخ سفید که اندکی پس از امضای توافق منتشر شد نیز تکرار شد.

با این حال، به نوشته وی، متن واقعی تفاهم‌نامه درباره امتیازات مشخص ایران بسیار کم گفته بود. این مسئله برای کسانی که مذاکرات را از نزدیک دنبال کرده بودند، نوعی سردرگمی ایجاد کرد؛ وضعیتی که با توجه به تصریح بسیار دقیق تفاهم‌نامه درباره رفع تحریم‌های آینده وعده داده‌شده به ایران، تشدید شد.

وی مدعی شد این توافق عملاً کل برنامه تحریم‌های آمریکا علیه ایران را روی میز گذاشت و حتی به نظر می‌رسید پذیرفته است که تمامی این تحریم‌ها در هر توافق نهایی با تهران لغو شوند.

در مقابل، برجام انتظارات مربوط به مذاکرات آینده را تنها به‌صورت کلی ترسیم کرده بود. مهم‌تر از آن، دامنه مذاکرات کوتاه‌مدت را به موضوعات دارای بالاترین اولویت در سال ۲۰۱۳ محدود کرده بود؛ یعنی ارائه احتمالی تخفیف در تحریم‌های هسته‌ای، نه همه تحریم‌ها، در ازای بازطراحی برنامه هسته‌ای ایران به‌گونه‌ای که با نیازهای عملی، صلح‌آمیز و غیرنظامی سازگار باشد.

نفیو همچنین تاکید کرد برجام صراحتاً توافقی شش‌ماهه و مبنایی برای مذاکرات آینده توصیف شده بود و «چیز بیشتری» نبود.

وی نوشت اکنون وظیفه مذاکره‌کنندگان این است که برای سال ۲۰۲۶ نیز زبانی با همین محدودیت و چارچوب مشخص پیدا کنند.

 به سوی توافق بعدی بهتر

نفیو در بخش پایانی تحلیل خود نوشت بسته به اینکه وقفه اخیر در خصومت‌ها چگونه پیش برود، مقام‌های آمریکایی ممکن است به‌زودی بار دیگر فرصت مذاکره مستقیم با ایران را پیدا کنند؛ مذاکراتی که احتمالاً بر پایه تفاهم‌نامه ورسای شکل خواهد گرفت.

به گفته وی، برای جلوگیری از تکرار اشتباهات آن توافق، دولت ترامپ باید بر سه اقدام تمرکز کند.

**نخست، یک یا دو موضوع را انتخاب کند و ایران را نیز متقاعد کند که بر همان موضوعات تمرکز کند، نه اینکه تلاش شود همه شکایت‌ها و نگرانی‌های موجود میان دو طرف یکجا حل‌وفصل شود.

نفیو نوشت مذاکرات جدید در صورتی احتمال بیشتری برای موفقیت خواهند داشت که به منشأ فوری بحران کنونی، یعنی تشدید تنش‌ها و حرکت به سمت جنگ در بهار امسال و مسدود شدن آبراه‌های بین‌المللی از آن زمان، بپردازند و همزمان احتمال بروز یک بحران بزرگ دیگر در آینده را کاهش دهند.

وی افزود منشأ بحران احتمالی آینده احتمالاً ترکیبی از برنامه‌های موشکی، پهپادی و هسته‌ای ایران خواهد بود.

به نوشته نفیو، دستیابی به توافق درباره موشک‌ها یا پهپادها بعید به نظر می‌رسد و تمرکز بر این موضوعات می‌تواند اهداف فوری‌تر و دست‌یافتنی‌تر را تحت‌الشعاع قرار دهد.

با این حال، وی دستیابی به ترتیبات محدودی برای افزایش شفافیت درباره وضعیت برنامه هسته‌ای ایران را امکان‌پذیر دانست؛ به‌ویژه از آنجا که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تجربه گسترده‌ای در داخل ایران و رویه‌های استانداردی برای بازرسی برنامه‌های هسته‌ای دارد.

نفیو افزود در مقابل، درباره موشک‌ها و پهپادها ایجاد یک سازمان یا سازوکار کاملاً جدید برای راستی‌آزمایی موثر ضروری خواهد بود.

وی تاکید کرد این مسئله از فوریت خاصی برخوردار است، زیرا به گفته او مقام‌های آمریکایی ظاهراً نمی‌دانند ایران چه تعداد سانتریفیوژ غنی‌سازی در اختیار دارد، این سانتریفیوژها کجا قرار دارند یا مشغول چه کاری هستند؛ مسئله‌ای که به گفته نفیو، خطر واقعی شکل‌گیری یک بحران هسته‌ای بلندمدت را افزایش می‌دهد.

دوم، صرف‌نظر از محدود بودن توافق بعدی، باید بر تنظیم دقیق متن آن تمرکز شود.

نفیو نوشت در سال ۲۰۱۳ دست‌کم سطح حداقلی از اعتماد میان ایران و آمریکا، با وجود دهه‌ها خصومت، وجود داشت. همین مسئله به تدوین‌کنندگان برجام اجازه داد در برخی موارد که می‌توانست به مذاکرات آینده کمک کند، از ابهام خلاقانه استفاده کنند و در عین حال، درباره اقداماتی که باید فوراً انجام می‌شد، زبان و مفاهیم بسیار دقیق‌تری به کار ببرند.

با این حال، حتی در آن زمان نیز دو طرف برای حل مسائل باقیمانده اجرایی به چندین هفته، از نوامبر ۲۰۱۳ تا ژانویه ۲۰۱۴، زمان نیاز داشتند.

وی افزود امروز طرفین حتی به سطح حداقلی اعتماد متقابل سال ۲۰۱۳ نیز نزدیک نیستند؛ بنابراین زبان هر توافق جدید باید حتی روشن‌تر و اقدامات آن با توالی دقیق‌تری تنظیم شود.

نفیو تاکید کرد همه اقدامات نیز لزوماً نباید به‌صورت همزمان انجام شوند. برای نمونه، ایران و آمریکا می‌توانند بر سر اقداماتی فوری و مشخص درباره آنچه هر یک باید بلافاصله در تنگه هرمز انجام دهند، توافق کنند و در عین حال تاریخی را برای اجرای اقدامات دیگر در آینده تعیین کنند.

سوم، پیام‌رسانی و اقدامات اعتمادساز باید بر حداقل الزامات توافق متمرکز بماند: حفظ آتش‌بس و بازگشایی آبراه‌های مسدودشده.

نفیو نوشت بخشی از این تلاش می‌تواند از طریق انضباط بیشتر در پیام‌رسانی انجام شود، هرچند با توجه به فضای سیاسی کنونی آمریکا، این امر ممکن است دشوار باشد.

وی همچنین خواستار تمرکز دو طرف بر ازسرگیری اقدامات اعتمادساز متوقف‌شده شد؛ از جمله ایجاد «سلول رفع تنش» که قرار بود فرماندهی مرکزی آمریکا و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران در ژوئن ایجاد کنند.

به نوشته نفیو، اقدام بالقوه مفید دیگر می‌تواند ایجاد یک حساب امانی باشد که درآمدهای نفتی ایران محدودشده در خارج از کشور در آن تجمیع و سپس به‌صورت ماهانه در اختیار تهران قرار گیرد؛ مشروط بر اینکه تردد دریایی بدون وقفه ادامه داشته باشد.

وی پیشنهاد کرد برای اطمینان‌بخشی به ایران، کنترل این حساب به یک طرف ثالث واگذار شود؛ برای مثال پاکستان که به گفته او امسال نقش مهمی در میانجیگری ایفا کرده است.

نفیو افزود مذاکره‌کنندگان همچنین می‌توانند شرایط مشخصی برای استفاده از این منابع تعیین کنند؛ برای نمونه، اینکه این پول صرفاً برای اهداف بشردوستانه مورد استفاده قرار گیرد.

این تحلیلگر آمریکایی در پایان نوشت هیچ‌یک از این اقدامات با توجه به آنچه تاکنون میان دو طرف رخ داده، آسان نخواهد بود؛ با این حال، با توجه به اهمیت و تبعات منطقه‌ای و جهانی این موضوع، تلاش دوباره برای دیپلماسی ارزشمند است؛ مشروط بر اینکه مذاکره‌کنندگان حاضر باشند از اشتباهات اخیر خود درس بگیرند.