بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر حقوق عمومی

مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارشی لایحه برنامه هفتم توسعه را از منظر حقوق عمومی فصل شانزدهم (مواد ۷۹ تا ۸۱) بررسی کرد.

دفتر مطالعات حقوقی این مرکز در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۵۶): از منظر حقوق عمومی فصل شانزدهم (مواد ۷۹ تا ۸۱)» آورده است که بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی احکام مقرر در فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم، ماهیت برنامه‌ای ندارند و از حیث اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده یا بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر می‌دهند که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، نادرست به‌نظر می‌رسد.

براساس این گزارش، درج احکام دائمی و یا دارای ماهیت غیربرنامه‌ای در لوایح برنامه، به‌جهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که در‌خصوص سایر قوانین در مجلس اجرا می‌شود و به تعبیر دقیق‌تر، سرعت‌بخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقه‌ای طولانی در نظام قانونگذاری کشور است. این رویه به تولید قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مجلس منجر شد. شبیه این مشکل را در تبصره‌های دائمی بودجه و تصویب قانون اصلاح تبصره «۷۲» دائمی قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۵۲ و بودجه سال ۱۳۵۳ کل کشور مصوب ۱۳۷۹/۱۱/۳۰، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ به‌عنوان قانون آزمایشی و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب سال ۱۳۸۴ و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب سال ۱۳۹۳ در موضوع بودجه بوده‌ایم.

فارغ از ویژگی‌هایی که هر حکم قانونی باید داشته ‌باشد، حکمی برنامه‌ای است که: اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته ‌باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامه‌ای است مگر مواردی که سازمان برای مدت پنج سال و یا به‌صورت آزمایشی موضوع اصل (۸۵) قانون اساسی ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود. ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدف‌گذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامه‌ای تلقی نمی‌شود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانون‌نویسی (موضوع بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی ۱۳۹۸/۷/۶ مقام معظم رهبری)، مغایر است.

لایحه برنامه که پس از تصویب در مجلس، تبدیل به قانون برنامه می‌شود باید واجد مشخصات شکلی و ماهوی یک قانون باشد. بخشی از این مشخصات، در بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری شامل قابل‌اجرا بودن، قابل‌سنجش بودن اجرا، معطوف بودن به نیازهای واقعی، شفافیت و عدم ابهام، استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی، ابتنا بر نظرات کارشناسی، ارزیابی تأثیر اجرا، ثبات، نگاه بلندمدت، نگاه ملی، انسجام، عدم ‌تغییر یا اصلاح ضمنی بدون ذکر شناسه تخصصی، عدالت‌محوری و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن و شمول و جامعیت و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی، است.

مشخصات دیگری شامل روز‌آمدی (مستند به بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی ۱۳۸۹/۱/۱۴ مقام معظم رهبری) و دارای سازگاری، ثبات، شفافیت و هماهنگی (مستند به سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی ۱۳۷۹/۱۱/۳ مقام معظم رهبری)؛ را نیز می‌توان به فهرست فوق اضافه‌کرد.

فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر ۹ حکم لازم‌الاجراست که از این ۹ حکم، ۱ حکم، یعنی حدود ۱۰ درصد، برنامه‌ای هستند و ۸ حکم، یعنی ۹۰ درصد، غیربرنامه‌ای، ۵ حکم، یعنی حدود ۵۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و ۴ حکم، یعنی ۴۵ درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.

شایان ذکر است نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، آسیب‌های فراوانی دیده ‌است. بنابراین پیشنهاد می‌شود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هر‌یک از مواد لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می‌شود و ماهیت برنامه‌ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه‌ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.

/خانه ملت